金年会

编者按：为了配合全国人大常委会修订职业教育法和2009年4月听取国务院关于职业教育改革和发展情况的报告，全国人大教科文卫委员会于2009年2月专门召开全体会议，听取教育部汇报，并于2008年12月、2009年3月先后到江苏、福建、广东、陕西、青海、甘肃、新疆7省、自治区进行调研。参加调研的有：白克明主任委员，唐天标、王佐书副主任委员，王文荣、朱文泉、朱永新、严以新、张诗明委员。调研重点是：职业教育办学和管理体制、经费保障机制、教师队伍建设、普通教育和职业教育协调发展、就业准入与职业资格证书制度、依靠行业企业发展职业教育的情况。调研组听取了省、自治区政府的汇报，并与当地人大、政府以及教育、劳动、财政等部门负责人座谈，并到15个市（地）及其所辖的21个县（市、区）调研，共考察了41所公办和民办中等、高等职业学校，召开了有关部门同志、校长、教育专家和企业负责人参加的座谈会36个。4月2日，教科文卫委员会在京组织座谈会，听取了教育部、人力资源和社会保障部有关司局负责同志及部分专家的意见。为此，中国人大杂志记者专访了全国人大教科文卫委员会主任委员白克明。
记者：贯彻职业教育法以来，我国的职业教育取得了哪些主要成绩？
白克明：首先是职业教育加速发展，办学规模不断扩大。自1996年职业教育法颁布实施以来，尤其是进入新世纪以来，三次召开全国职业教育工作会议，国务院作出了有关决定，促进了职业教育蓬勃发展。2005年开始中等职业学校大幅度扩招，2007年秋季开始90%的中等职业学校学生得到了政府资助，中等职业教育的发展进一步加快。2008年，全国中等职业学校（包括普通中专学校、技工学校、职业高中、成人中专学校）共有14767所，招生达到810万人（比2001年增加了410多万人），在校生达到2056万人。目前，江苏、福建、广东、陕西、甘肃、青海、新疆等省、自治区中等职业学校招生和在校生规模，基本实现了与普通高中招生、在校生规模大体相当的目标。这几年，高等职业教育也有了长足进步。2008年，高等职业院校发展到1184所，招生310多万人，在校生900多万人，招生数约是普通高等院校招生数的一半。同时，各地广泛开展各种形式的职业培训，年培训城乡劳动者1.7亿人次以上。经过多年努力，一个以中等和高等职业学校教育共同发展，学历教育与非学历培训并举，形式多样、灵活开放的现代职业教育体系基本形成。
其次是职业教育服务经济、社会的能力逐步增强。目前，职业教育结合当地实际，在办学思想上以服务为宗旨、以就业为导向，紧贴市场需求，工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式正在全国推行。江苏省根据学生和企业的要求，推行弹性学制和学分制，构建满足学生个性成长、企业和社会实际需要的课程体系，实现教学内容与市场需求紧密结合，毕业生越来越受到欢迎。2001年到2008年，全国累计培养中等、高等职业学校毕业生分别达到3500万人、1000万人。2008年，福建、陕西、新疆中等职业学校毕业生就业率分别达到96％、95%、88%，福建、陕西省高等职业学校毕业生就业率分别达到78%、84％。广东省佛山市顺德区把职业教育和扶贫结合起来，努力实现“培训一人，就业一人，脱贫一户”的目标。
其三是深化办学和管理体制改革，职业教育活力有了提高。各地积极推进职业教育办学和管理体制改革。江苏、福建、陕西、甘肃、新疆等省、自治区在发挥政府举办职业教育主导作用的同时，依靠自身优势，逐步组建了一批以专业为纽带、高等职业院校为龙头、中等职业学校为主体，行业企业广泛参与的行业型或区域型职业教育集团，形成了职业教育与行业企业互利共赢的局面。江苏省现有11个省辖市建立或启动建设职业教育园区，优质资源共享面进一步扩大。青海省职业院校与省内外300多个企业建立了良好的校企合作关系，并与北京、天津、江苏、陕西等省市职业学校联合招生、合作办学。许多地方在做强公办职业教育的同时，注重发展民办职业教育。广东省民办中等职业学校在校生占中等职业学校在校生总数的10%，民办高等职业院校在校生已超过全省高职高专在校生总数的50%。陕西省这几年民办职业教育发展较快，中等职业学校在校生由2000年的2.4万人发展到2008年的11.9万人，高等职业学校在校生由2002年的3.6万人发展到2008年的11.8万人。办学体制的改革与创新，使办学主体更加多元化，办学形式更加多样化，办学活力不断增强，为我国职业教育的发展带来了勃勃生机。为了突破条块分割、各自为政的体制性障碍，新疆维吾尔自治区尝试创新职业教育管理体制，成立了职业教育工作领导小组暨办公室，与就业办公室合署办公，在自治区层面实现了统一领导、统筹规划、综合协调、宏观管理的局面。
其四是积极开展短期培训，立足提高劳动者的职业技能。非学历的短期培训，是职业教育的重要组成部分，是提高劳动者职业素质的重要形式。据教育部统计，2008年，在政府和行业企业的推动下，全国企业职工和下岗职工培训9000万人次，农村劳动力转移培训3500万人次，农村实用技术培训4600万人次。江苏省率先建立了培训券制度，对农村劳动力进行转移城市前的就业技能培训和转移后的在岗技能培训，为其顺利进城就业和保持就业稳定创造了条件。陕西的“一网两工程”（农村职业培训服务网络、农村实用人才培训工程和农村劳动力转移培训工程），是职业教育服务于“三农”的重要举措，每年培训200多万人次，为农村人力资源开发，建设社会主义新农村做出了贡献。
记者：你们在调研中发现我国职业教育当前存在的主要问题有哪些？
白克明：自职业教育法颁布实施以来，我国职业教育虽然取得了长足的进步，但与经济和社会发展对职业教育的要求相比仍有较大差距，在整个教育事业中仍属于薄弱环节。
首先，社会上重普教、轻职教的问题仍很突出。国家在职业教育法等有关规定中，虽然把职业教育作为促进经济、社会发展的重要基础和教育事业发展的战略重点，但在现实中，重普教、轻职教，重研究型人才、轻技能型人才的现象仍很突出。成才的观念依旧是初中毕业升普通高中，高中毕业升普通大学，往往是报考普通学校无望的学生才报考职业院校。造成这种现象的原因，既有对职业教育重要性宣传不够的问题，也有具体政策和制度不配套的问题。政策和制度存在的主要问题是：第一，劳动人事制度仍将学历作为就业和选才的主要标准。我国前些年曾将从业人员划为干部、工人，受此影响，社会普遍不将技术工人视为人才。在工资分配制度方面，技能型人才的工资及福利待遇一般不如智力型人才，人们学技术缺乏动力。第二，就业准入制度和职业资格证书制度执行不力。一些企业尤其是中小企业和民营企业，为了降低成本，以企业有用工自主权为理由，不严格执行就业准入制度和职业资格证书制度，将招工准入门槛降到最低，劳动部门感到难以管理。第三，现行的招生制度存在不足之处。高中阶段学校和高等学校招生时，常常将职业学校的招生批次排在最后，使社会上认为职业学校只能录取成绩差、素质低的学生。
其次，办学设施普遍简陋，教育经费紧张。近年来，中央和地方虽然加大了对职业教育经费投入，办学条件有了不同程度的改善，但从总体上看，经费严重不足，办学设施简陋，教学和实验设备缺乏的问题仍然十分突出。按照教育部颁布的中等职业学校生均校舍面积标准（城市15.6平方米，农村16.6平方米）测算，甘肃省中等职业学校目前尚缺校舍181万平方米。福建省中等职业学校（不含技工学校）生均建筑面积仅为10.33平方米，生均教学实验设备资产值仅为1945元。据江苏省测算，职业教育生均培养成本一般是同级普通教育的2.6倍。而财政对中等职业学校拨款一般参照普通高中标准，只拨教师人头费和公用经费，有的另加职教专项设备补助费；有的不仅没有专项设备补助费，甚至连普通高中拨款标准也达不到。还有不少地方财政对职业学校教师工资也保障不了，仍实行差额拨款。据江苏省反映，苏中、苏北地区有的地方财政只拨职业学校编制内教师工资的40%-60%，其他经费靠学校自筹。有200名教职工的学校每年要自筹工资200多万元。这几年职业学校连年扩招，但许多地方并没有相应增加经费，办学条件也没有随之改善。财政拨款不足，行业、企业资助渠道不畅，导致职业学校收费偏高。如中等职业学校学费，一般为2000元至3000元，远高于普通高中500元至800元的学费标准；高等职业学校学费一般为4000元至8000元，也高于普通大专院校。职业教育经费不足的主要原因：一是经济欠发达，地方财力弱。据陕西省测算，该省满足职业教育发展基本需要，省、市、县三级财政每年至少要投入15亿元，而2008年三级财政投入不足6亿元。二是缺乏生均经费标准，举办者拨款随意。职业教育法规定，由省级政府制定本地区职业学校学生人均经费标准，职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。但至今只有个别省制定了财政生均拨款标准或公用经费标准，并未按培养学生成本制定经费标准。三是现有政策执行得不好。国务院2002年、2005年关于发展职业教育决定中规定：“城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。”“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5%提取，列入成本开支。”但这些规定在许多地方至今没有落实。
第三，教师队伍数量不足，结构不合理。教师队伍建设是当前职业教育发展中的一个薄弱环节。存在的主要问题：一是职业学校特别是中等职业学校教师缺编严重。职业学校由于专业和实习的需要，应当编配比普通学校更多的教师，而实际上教师编制比普通学校少。据教育部统计，2008年，中等职业学校教职工和学生的比例为1:20.3，低于2001年国务院办公厅规定的高中教职工编制标准（城市、县镇、农村高中教职工和学生比分别为1:12.5、1:13、1:13.5）。陕西省中等职业学校专任教师和学生比例达到1:34.3。这几年，职业学校招生规模不断扩大，但许多地方教师编制没有增加。一些学校为了弥补教师不足外聘教师，其工资福利均由学校承担，使学校本已不多的经费更加紧张。以南京市办得较好的20所公办中等职业学校为例，每所学校外聘教师的费用每年都在50万元以上，费用最多的学校达到120万元。二是教师队伍结构不合理。职业学校教师主要从师范院校等普通高校招录，缺乏企业工作经验和专业技能。据2007年广东省对高等职业院校专业课教师情况调查，其中有一年以下企业工作经历的教师占8％，一年到三年的占11％，三年以上的仅占15％，合计为34%，其他的则完全没有企业工作经历。甘肃省中等职业学校三分之二的教师没有必要的专业技能训练和生产实践经验。中等职业学校中“双师型”教师严重缺乏，其所占比例，陕西省为13.5%，甘肃省为9.1%，福建省有的职业学校仅3名“双师型”教师。在教师队伍结构中，中、高级教师缺乏也是突出问题之一。2008年，陕西省中等职业学校中级以上职称的教师仅占32.5%，而普通中学二级以上职称的教师占79.5%。三是职业学校教师职称评定和收入分配没有单独的序列，往往是按普通学校的规定和标准执行，没有反映出职业教育特点，限制了企业和科研单位的工程技术人员、高技能人才进入职业学校教师队伍。
第四，中等和高等职业教育衔接、职业教育和普通教育沟通依然不畅。中等和高等职业教育沟通、职业教育和普通教育衔接，是促进教育协调发展、增强职业教育吸引力的重要保障。当前存在的主要问题：一是中等与高等职业教育沟通衔接不畅。学生选择中等职业学校后，很难继续升学读高职院校。按照有关规定，高等职业院校招收中等职业学校毕业生的比例只有5％，影响了家长送学生报考职业学校的积极性和职业学校学生学习的积极性。二是职业教育和普通教育沟通不畅。由于高等职业学校学生很难再考到普通高校就读，影响了学生报考高等职业学校的积极性。
第五，企业参与职业教育积极性不高，校企合作缺乏制度保障。职业教育要得到又好又快的发展，关键之一是抓好校企合作。企业对职业学校的支持，不仅要接受学生和教师实习，还应深度参与职业学校培养目标、教学计划和教学大纲的制订，或者提供一定的实习设备等。职业教育法规定，企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬。目前，许多地方落实这一规定，职业学校有积极性，企业没积极性。主要原因是，企业与学校责、权、利不明确，企业只有义务和责任而没有利益。企业接受职业学校的学生、教师实习，需要配备专门的指导教师，工作的质、量可能会受影响，有些企业还要承担学生因技术不熟练而损坏机器设备或发生安全事故等风险，而且国家对企业支持职业教育的税收优惠和经费补偿政策也不够完善。
第六，职业教育多头管理，政出多门，资源缺乏整合。职业教育多元化办学方向是对的，但多头管理则带来了许多需要解决的问题。职业教育法规定，职业教育包括职业学校教育和职业培训。同时规定，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理；国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。在实际工作中，多头管理、政出多门、资源分散、效益低下等问题很突出，主要表现在职业学校管理方面。中等职业学校范畴内的普通中专学校、职业高中、成人中专学校由教育部门管理，技工学校由劳动部门管理。由于管理部门不同，造成许多政策不同。例如，学校级别和拨付经费标准不同，教师工资待遇和职称评定标准不同，毕业生获取职业资格证书的等级、工作身份和待遇不同。同类学校不同政策，产生了许多矛盾。同时，还出现了重复办学，学校整合难，教育资源浪费的问题。这几年，地方为调整职业教育管理体制做了不少努力，但由于上级管理体制没理顺，地方调整的难度很大。目前，从中央到地方虽然大都成立了职业教育工作联席会议制度，但联席会议不是实体性机构，对各部门协调力度不够，没能从根本上解决管理体制不顺的问题。
记者：根据调研了解到的情况，您觉得解决当前职业教育存在的问题需要从哪些方面入手？
白克明：首先，充分利用制定国家中长期教育改革和发展规划纲要、修订职业教育法之机，大力促进职业教育发展。教育是民族振兴的基础，职业教育是当代提高劳动者素质、提升国家产业竞争力的基础工程。大力发展职业教育，培养数以千万计的高技能人才和数以亿计的高素质劳动者，是适应经济社会发展，促进广大劳动者就业创业，建设创新型国家和社会主义和谐社会的迫切需要。促进职业教育的发展，不仅是增加人才的培养数量，还要提高人才的培养质量，优化人才的结构。十一届全国人大常委会已将修订职业教育法列入五年立法规划，国务院正在组织力量制订国家中长期教育改革和发展规划纲要，要紧紧抓住这些机会，深入研究职业教育改革与发展新的目标和措施，特别是要重点研究和解决影响职业教育发展的体制和机制问题。
其次，建立起职业教育经费保障机制，划定分担责任，增加经费投入。为了解决职业教育经费投入不足的问题，要建立起职业教育经费保障机制，将已有的各项政策用足用好。第一，推动省级政府分类制定职业学校学生人均经费标准，划定举办者和学校分担经费的责任。各级政府要将职业教育经费纳入财政预算，加大公共财政对职业教育的投入，保持职业教育财政拨款持续增长。第二，增加专项经费，加速职业教育办学条件的改善。第三，大力加强农村职业学校基础能力建设。努力改善办学条件，扩大面向农村的职业教育规模。第四，降低中等职业学校学费，加快实行农村职业教育尤其是中等农业学校免费政策的进程，增加农村学生接受职业教育的机会，鼓励学生报考职业学校。继续实行助学政策，资助弱势群体学生接受职业教育，推进教育公平。第五，通过税收优惠、资助等政策措施，鼓励支持民办职业教育发展。第六，抓住国家实施扩大内需政策的机遇，争取更多的财政投入，对大量返乡的农民工组织免费技能培训，为其再就业提供切实帮助。第七，建议在一些特殊地区率先实行中等职业学校免费政策。如新疆南部的克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区，共有24个县市，少数民族人口占93%，与几个国家接壤，地理位置十分重要。但由于自然条件差，经济基础薄弱，财政自给率不足20%，最低的县不足5%。2008年，初中毕业生升入高中的仅占28.5%，低于全国51个百分点。建议参照藏区的做法，在新疆南部三地州实行中等职业学校学生免费政策。
其三，制定职业教育教师编制标准，加强配备专业和实习指导教师。加强教师队伍建设，需要建立与职业教育相适应的教师管理、培养、培训体系。第一，制定职业学校教师编制标准，启动职业学校教师核编工作。制定职业学校教师资格标准，对专业课教师要有企业工作经历要求，对实习指导教师也应有资格要求。第二，拓宽职业学校面向社会招聘专业技术人才担任专业教师的渠道。对学校急需的高技能人才，应放宽年龄、专业、学历条件，鼓励外聘懂技术的能工巧匠到学校任教。对兼职教师实行固定补贴，建立起固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人机制。第三，完善职业院校教师定期到企业实践制度。
其四，促进职业教育和普通教育、中等和高等职业教育协调发展。为了适应终身学习的需求，建立学历教育和短期培训并重的多层次、开放型的职业教育体系，处理好职业教育和普通教育在学历方面的融通，以及中等、高等职业教育在升学方面的衔接。第一，推动职业教育和普通教育办学资源互享，学生在两种教育系统之间合理流动。第二，对中职、高职学校的培养目标、教学计划、教学大纲、课程进行整体设计、统筹安排，促进中职、高职教育衔接，使持有中等职业教育毕业文凭的学生有更多机会进入高等学校学习。不应将培养技能型人才的学院仅限于高专，应允许举办本科层次的学院，设立具有技能教育特点的学位，为培养预备技师创造条件。第三，部署和推动职业学校布局调整，整合教育资源。应淡化普通中专学校、技工学校、职业高中、成人中专学校的名称，统称为中等职业学校，避免因校名不同而导致学校、教师和学生的身份和待遇不同。为了在中等和高等学校中设定一些学校专门培养技能型人才，或者加强某些专业学生的动手能力，教育主管部门应着重对这些学校或专业的培养目标、教学计划、教学大纲进行调整。淡化职业技术学院的名称，真正架起职教和普教之间的立交桥。
其五，建立校企合作的保障制度。高素质技能人才的培养需要学校和企业共同努力，职业教育离不开企业的深度参与。企业的需求就是学校的培养目标，校企合作就是努力将企业的需求变成学校的教学行动。为此，应建立和完善行业企业主动参与职业教育的激励和保障机制，引导行业企业举办职业学校或在职业学校培养目标制定、专业设置、课程改革、学生实习、实验基地建设、教师培养等方面发挥作用。国家应****校企合作的奖励政策，企业接收教师、学生实习或为学校提供实验设备即应享受税收减免、政府补贴、授予荣誉等优惠政策。
其六，深化办学和管理体制改革，整合职业教育资源。深化职业教育办学和管理体制改革是促进职业教育发展的当务之急。为使职业教育真正做到统筹协调发展，资源得到整合，第一，要以政府新一轮机构改革为契机，深化职业教育管理体制改革。从中央开始，按照一件事原则上由一个部门管理的大部制要求，将职业教育统一管理。为了合理划分教育部门和劳动部门的职责，地方有的部门建议由教育部门统一管理职业学校，劳动部门负责技术资格认定、职业资格证书的颁发，并指导行业、企业参与职业资格的标准制定。这种意见值得重视。上海市劳动和社会保障局已从2005年起将本市技工学校的管理全部移交到市教委，将工作重心转移到职业培训和职业标准开发提升、职业技能考核鉴定工作上。上海市认为，这一格局对于进一步理顺职业教育管理体制，结束中专、技校“两种体系、两种模式”的局面，整合职业教育资源，发挥职业教育最佳效益，具有深远的意义。第二，鼓励多元化、多形式办学。在政府进一步办好职业教育的同时，鼓励企业、事业单位、社会团体和公民个人举办职业学校或培训机构。紧密结合经济和社会发展需要，大力开展应用型短期培训，加强在职人员培训。进一步完善职业学校弹性学制和学分制，学生只要完成专业规定的学分，考核合格就准予毕业，不必受固定学年制的限制，便于学生在企业和学校交替工作和学习。
其七，优化职业教育发展的社会环境。职业教育的发展和战略地位的确立，需要建立良好的社会环境。建议一要树立科学的人才观，积极弘扬“三百六十行，行行出状元”的社会风气，大力宣传技能型人才和智力型人才都是人才，都应受到社会的普遍尊重；二要改革和完善相应的人事劳动和工资分配制度，使技能型人才能够享有与其贡献相适应的社会地位和收入水平；三要进一步完善和严格实施就业准入制度和职业资格证书制度；四要改革教育招生制度，使报考职业学校和普通学校的考生具有同批次录取的机会。